Korkein hallinto-oikeus on useammassa viimeaikaisessa oikeustapauksessa linjannut, mikä merkitys kuntalaissa (365/1995) ja hallintolaissa (434/2003) tarkoitetuilla esteellisyyssäännöksillä on tuulivoimaprojekteihin liittyvässä kunnallisessa päätöksenteossa. Huomionarvoista on, että korkein hallinto-oikeus on suhtautunut esitettyihin esteellisyysväitteisiin vakavasti ja kumonnut kuntien kaavoitus- ja luvitusviranomaisten päätöksiä esteellisyysperusteilla.
Esteellisyysperusteet
Hallintomenettelyä koskeva lainsäädäntö edellyttää, että viranomaisten toimien on perustuttava käsiteltävien asioiden puolueettomaan ja objektiiviseen harkintaan. Puolueettomuuden varmistamiseksi lainsäädäntö sisältää määräyksiä esteellisyysperusteista, jotka kieltävät asian käsittelyyn osallistumisen sellaisilta henkilöiltä, joiden suhde käsiteltävään asiaan tai asianosaisiin voi vaarantaa asian puolueettoman käsittelyn ja ratkaisemisen. Esteellisyyssäännösten tavoitteena on osaltaan turvata päätöksentekomenettelyn puolueettomuutta ja lisätä kansalaisten luottamusta hallintoon ja viranhaltijoiden toimintaan.
Tuulivoimarakentamisen kannalta keskeisistä esteellisyysperusteista säädetään sekä kuntalaissa että hallintolaissa. Lähtökohtana tällöin on, että kunnanvaltuustojen päättäessä tuulivoimayleiskaavoista kunnanvaltuutettuihin sovelletaan rajoitetumpia esteellisyyssäännöksiä kuin muihin kunnallisiin luottamushenkilöihin.
Tuulivoimayleiskaavojen osalta kunnanvaltuutettu on siten valtuustossa esteellinen käsittelemään ainoastaan asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä tai hänen laissa säädettyä läheistään. Kysymys on tällöin tyypillisesti siitä, että valtuutettu tai hänen läheisensä omistavat maata tuulivoimakaavoituksen kohteena olevalla alueella.
Mikäli kunnanvaltuutettu sen sijaan ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, kuten esimerkiksi kunnanhallituksessa tai lautakunnassa, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään. Olennaista tällöin on, että muun luottamushenkilön esteellisyyttä koskevat hallintolain 27–30 §:n esteellisyysperusteet, jotka laajentavat huomattavasti kuntalaissa tarkoitettuja esteellisyystilanteita.
Näiden laajentavien säännösten perusteella esteellisyys voi syntyä muun muassa asianosaisuuden, asianosaisen avustamisen, muun asiaan liittyvän intressin tai esimerkiksi palvelussuhteen johdosta. Mainittuja esteellisyysperusteita laajentaa vielä entisestään hallintolain esteellisyyttä koskeva yleislauseke, jonka mukaan esteellisyys syntyy, jos luottamus virkamiehen tai luottamushenkilön puolueettomuuteen muusta erityisestä syystä vaarantuu.
Korkeimman hallinto-oikeuden linjauksia esteellisyydestä
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 26.8.2016 t. 3569 oli kyse siitä, että Siikajoen kunnanvaltuusto oli hyväksynyt päätöksellään tuulivoimayleiskaavan. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi valtuuston päätöksestä tehdyt valitukset, mutta korkein hallinto-oikeus kumosi sekä valtuuston että hallinto-oikeuden päätökset esteellisyydestä johtuen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen mukaan kunnanhallituksen jäsenen veljellä oli kiinteistönomistuksia laadittavana olleen tuulivoimayleiskaavan alueella. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan, että kaavahanke huomioon ottaen kunnanhallituksen jäsenen läheiselle oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa kaava-asian ratkaisusta, mistä johtuen kunnanhallituksen jäsenen ei olisi tullut osallistua missään vaiheessa kaavan käsittelyyn.
Koska kunnanhallituksen jäsen oli kuitenkin osallistunut kunnanhallituksen kokoukseen, jossa oli hyväksytty kaavan valmistelua koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma, korkein hallinto-oikeus katsoi myös myöhemmän kunnanvaltuuston päätöksen, jossatuulivoimayleiskaava varsinaisesti hyväksyttiin, syntyneen virheellisessä järjestyksessä.
Mainittu ratkaisu havainnollistaa esteellisyyssäännösten tunnistamisen ja noudattamisen tärkeyttä, sillä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan asiassa ei ollut merkitystä sillä, että osallistumis- ja arviointisuunnitelman hyväksymisen jälkeen kyseistä tuulivoimayleiskaavaa oli käsitelty kunnanhallituksessa neljä kertaa, ja kaikilla kerroilla kysymyksessä ollut kunnanhallituksen jäsen oli ilmoittanut olevansa esteellinen. Samoin kunnanhallituksen jäsen oli ilmoittanut kunnanvaltuustossa olevansa esteellinen osallistumaan asian ratkaisemiseen. Asian lainmukainen käsittely myöhemmässä vaiheessa ei korkeimman hallinto-oikeuden mukaan toisin sanoen poistanut aikaisemmassa vaiheessa tapahtunutta menettelyvirhettä.
Ratkaisussa KHO 2016:190 oli kysymys siitä, että Pudasjärven kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt päätöksellään tuulivoimayleiskaavan. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi valtuuston päätöksestä tehdyt valitukset, mutta korkein hallinto-oikeus kumosi sekä valtuuston että hallinto-oikeuden päätökset esteellisyydestä johtuen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen mukaan asiassa oli ratkaisevaa, että henkilö X oli työskennellyt Metsähallituksen palveluksessa metsurina, kun tuulivoimayleiskaavaa laadittiin Metsähallituksen esityksestä valtion maalle.
Korkein hallinto-oikeus katsoi, että palvelussuhde valtioon tai valtion liikelaitokseen voi muodostaa esteellisyysperusteen ja tässä tapauksessa henkilö X oli esteellinen osallistumaan tuulivoimayleiskaavan käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Kaupunginvaltuuston päätöksentekoon kyseinen metsuri ei sen sijaan olisi ollut korkeimman hallinto-oikeuden mukaan esteellinen osallistumaan. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan myös, että palvelussuhteen perusteella syntyvä esteellisyys ei edellytä, että henkilö saisi itselleen hyötyä. Ratkaisun mukaan merkitystä ei ole myöskään sillä, että henkilö itse kokee olevansa esteetön ja kykenevänsä arvioimaan asiaa objektiivisesti.
Rakennuslupien myöntämistä koskevassa korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 22.8.2016 t. 3451 korkein hallinto-oikeus kumosi kunnan ympäristölautakunnan myöntämät rakennusluvat tuulivoimaloiden rakentamiseen. Perusteena kumoamiselle oli se, että ympäristölautakunnassa asian käsittelyyn oli osallistunut henkilö, joka oli maanomistuksensa vuoksi ollut todennäköisesti saamassa tuulivoimayhtiöltä korvausta rakennushankkeesta mahdollisesti aiheutuvasta haitasta. Kyseisessä tapauksessa korkein hallinto-oikeus katsoi, että mainitun henkilön puolueettomuus oli vaarantunut hallintolain esteellisyyttä koskevan yleislausekkeen perusteella ja rakennuslupapäätökset olivat näin ollen syntyneet esteellisyyden vuoksi virheellisessä järjestyksessä.
Esteellisyyden vaikutukset
Kuten edellä todettu, oikeudellisesta näkökulmasta esteellisyyden ilmeneminen on menettelyvirhe ja sen jättäminen huomioimatta voi johtaa päätöksen kumoamiseen muutoksenhaun johdosta. Olennaista on myös huomata, että esteellisyysväite on valitusperusteena vahva ja päätös voidaan esteellisyyden vuoksi kumota, vaikka ratkaisu objektiivisesti arvioiden olisikin muutoin täysin lainmukainen ja viranomaisen harkintavallan rajoissa.
Jotta hallintomenettely täyttäisi lain asettamat vaatimukset, esteellinen henkilö ei saa käsitellä asiaa eikä edes olla fyysisesti läsnä kun asiaa käsitellään. Fyysisen läsnäolon osalta oikeuskäytännössä on esiintynyt vaihtelevuutta ja eräissä tapauksissa riittävänä ei ole pidetty, että henkilö ilmoittaa esteellisyydestään ja poistuu paikaltaan, ellei hän ole samalla poistunut kokonaan kokoushuoneesta.
Kuten edellä mainituista korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisuista ilmenee, esteellisyys ymmärretään laajasti ja varsinaisen päätöksenteon lisäksi myös asian valmistelu kunnanhallituksessa tai kunnallisissa lautakunnissa kuuluvat asian käsittelyyn. Varsinaisen kunnanvaltuustossa tapahtuvan päätöksentekotilanteen virheettömyys ei poista aikaisemman käsittelyn virheellisyyksiä.
Vahingonkorvausvaateet mahdollisia
Korkein hallinto-oikeus on viimeaikaisessa oikeuskäytännössä kumonnut useita kuntien tekemiä päätöksiä tuulivoimarakentamiseen liittyen johtuen esteellisten henkilöiden osallistumisesta päätöksentekoon. Käytännössä päätösten kumoaminen tarkoittaa sitä, että asia tulee käsitellä ja ratkaista kunnassa uudelleen esteettömien henkilöiden toimesta. Tilanteesta riippuen uudelleen käsittely voidaan toteuttaa ripeästikin tukeutuen jo aikaisemman käsittelyn yhteydessä laadittuihin selvityksiin, jolloin tuulivoimahankkeen toteuttamiselle ei välttämättä aiheudu uudelleen käsittelystä merkittävää viivästystä. Sen sijaan tilanteessa, jossa kunnan tahtotila tuulivoimahankkeen toteuttamiseksi on muuttunut tai laadittuja selvityksiä joudutaan täydentämään, päätöksen kumoutuminen esteellisyysperusteella saattaa aiheuttaa merkittävämpiä haasteita hankkeen toteuttamiselle.
Jos tuulivoimahanke jää toteutumatta kunnan päätöksenteossa tapahtuneen esteellisyysvirheen johdosta, voi erillisenä kysymyksenä tulla harkittavaksi, onko kunnan virheellinen menettely aiheuttanut tuulivoimakehittäjälle sellaista taloudellista vahinkoa, joka kunnan tulisi korvata. Kunnan ja tuulivoimakehittäjän välisissä kaavoitussopimuksissa on yleensä sovittu, että kaavoituksen jäädessä toteutumatta kummallakaan osapuolella ei ole oikeutta esittää vaatimuksia toisiaan kohtaan. Tämä ei kuitenkaan poissulje mahdollisuutta kohdistaa kuntaan vahingonkorvauskannetta vahingonkorvauslainsäädännön perusteella, jolloin lähtökohtana on, että julkisyhteisö on velvollinen korvaamaan julkista valtaa käytettäessä virheen tai laiminlyönnin johdosta aiheutuneen vahingon.
Edellytyksenä julkisyhteisön vastuun syntymiselle kuitenkin on, että toimen tai tehtävän suorittamiselle sen laatu ja tarkoitus huomioon ottaen kohtuudella asetettavia vaatimuksia ei ole noudatettu. Koska kunnan velvollisuutena on järjestää hallintonsa ja hallintomenettelynsä lainmukaisella tavalla, ainakin selkeän esteellisyyden toteamatta jäämisen voisi ajatella muodostavan perusteen esittää kunnalle vahingonkorvausvaatimuksen tuulivoimakehittäjän esimerkiksi kaavoituskonsultille suorittamista, mutta kunnan virheen johdosta hyödyttömiksi jäävistä kaavoituskustannuksista.