Tuulivoiman aluetaloudelliset vaikutukset

Tuulivoima on maailmanlaajuisesti voimakkaasti kasvava teollisuudenala, joka työllistää yhä enenevässä määrin myös suomalaisia. Tuulivoiman suorat aluetalous- ja työllisyysvaikutukset muodostuvat tuulivoimahankkeiden suunnittelusta, rakentamisesta, käytöstä ja kunnossapidosta sekä tuulivoimaloissa käytettävien komponenttien ja materiaalien teollisesta valmistamisesta tuulivoimateknologiateollisuudessa. Näiden lisäksi tuulivoimatuotanto synnyttää merkittäviä kerrannaisvaikutuksia aluetalouteen, mikä näkyy niin kysynnän ja kulutuksen kasvuna kuin myös konkreettisina työpaikkoina.

Keväällä 2019 valmistuneessa selvityksessä (Tuulivoiman aluetalousvaikutukset, työllisyysluvut ja aluetalousvaikutukset elinkaaren eri vaiheissa) tarkasteltiin tuulivoiman aluetaloudellisia vaikutuksia koko arvoketjussa kattaen elinkaaren kaikkien vaiheiden (suunnittelu, rakentaminen, käyttö ja purku) suorat ja kerrannaisvaikutukset. Kyseisessä selvityksessä selvitettiinkin ensimmäistä kertaa Suomessa tuulivoimatuotantoon liittyvien suorien vaikutusten lisäksi kaikki tuulivoimatuotannon arvoketjussa työllistettyjen henkilöiden aikaansaamat lisäkysyntä- ja lisäkulutusimpulssit sekä niiden aikaansaamat vaikutukset, eli tuulivoimatuotannon kerrannaisvaikutukset. Selvityksessä ei tarkasteltu Suomen ulkopuolisia vaikutuksia muuta kuin tuonnin ja viennin osalta.

Suorat vaikutukset käsittävät itse tuulisähkön tuotannon aikaansaamat vaikutukset kuten muutokset työllisyydessä, liikevaihdossa tai investoinneissa tuulivoimasektorilla. Tuotannon kerrannaisvaikutukset kuvaavat tuulivoimasektorilla tapahtuvien muutosten aikaansaamia kysynnän muutoksia muilla toimialoilla. Kulutuksen kerrannaisvaikutukset taas kuvaavat muuttuneista palkansaajakorvauksista seuraavaa henkilöiden kulutuksen muutosta eli kasvaneen kulutuskysynnän aikaansaamia vaikutuksia.

Tehdyssä selvityksessä eri elinkaaren vaiheiden sisältö oli lähtöoletuksineen tiivistetysti seuraava:

• Suunnitteluvaiheessa tarkastelu kattoi hankekehitykseen liittyvät esiselvitykset, YVA- ja lupaprosessit, pohjatutkimukset, tuulimittaukset sekä muun teknisen suunnittelun. Tilastollisesti noin 1/3 suunnitelluista tuulivoimahankkeista toteutuu, mutta hankkeiden keskeytykset tapahtuvat eri vaiheissa. Tämän perusteella selvityksessä käytettiin oletusta, että kustannusten kannalta yhtä toteutuvaa hanketta kohden keskeytyy yksi hanke.
• Rakentamisvaiheessa alkuinvestointi 10 tuulivoimalan (33 MW) tuulipuistolle arvioitiin olevan noin 50 miljoonaa euroa. Rakentamisvaihe sisältää kaikki rakentamiseen liittyvät toiminnot, kuten tiestön rakentaminen ja muu maanrakennus, sähköasennustyöt sekä tuulivoimaloiden pystytys ja verkkoliitäntä. Rakentamisvaiheen arvioitiin kestävän 1 – 1,5 vuotta.
• Käyttövaiheen oletettiin kestävän ajallisesti 20 vuotta. Käyttövaiheessa tuulivoimatuotannon suoria toimintoja ovat tuulivoimalan normaali käyttö sekä ylläpito-, huolto- ja korjaustoimet, vakuutukset sekä hallinnointi. Käytön aikana käyttökustannusten arvioitiin olevan noin 30 miljoonaa euroa / 10 tuulivoimalan tuulipuisto.
• Purkuvaiheessa purkukustannuksen arvioitiin olevan noin 80 000 €/voimala. Tässä oletuksena on perustuksen osalta maisemointi eikä purkaminen. Purkuvaiheessa ei myöskään huomioitu mahdollisia jäte- ja kierrätysmaksuja, koska yhteiskunnan kehittyessä kiertotalouden periaatteiden mukaisesti purettaville osille on yli 20 vuoden kuluttua olemassa jälkimarkkinat.

Rakennetun tuulivoimatuotannon työllisyysvaikutukset koko elinkaaren ajalta

Suomen tämänhetkinen tuulivoimakapasiteetti (noin 2 000 MW) luo 25-vuotisen elinkaarensa aikana työtä suomalaisille yhteensä 55 800 henkilötyövuoden verran. Tuulivoimatuotannon suora työllistävä vaikutus on 2 600 henkilötyövuotta ja kerrannaisvaikutusten aikaansaama työvoiman tarve on noin 53 200 henkilötyövuotta. Tuulivoimatuotannon lisäksi Suomessa on erittäin paljon tuulivoimaloiden komponenttien valmistusta ja vientiä. Kotimainen tuulivoimateknologia työllisti vuonna 2018 noin 2 000 henkilöä. Tuulivoimahankkeen elinkaaren vaiheista eniten työpaikkoja syntyy käyttövaiheessa, joka on vaiheista myös pitkäkestoisin. Suomen tuulivoimaloiden käyttövaiheen aikana työvoiman tarve on reilu 40 000 henkilötyövuotta, joista 2 200 henkilötyövuotta on suoria vaikutuksia.

Tarkastelemalla vaikutuksia elinkaaren eri vaiheissa seuraavaksi eniten työpaikkoja syntyy tuulivoimahankkeen rakentamisvaiheessa. Vuoden 2018 loppuun mennessä rakennetun tuulivoimakapasiteetin rakentaminen sai aikaan kerrannaisvaikutuksineen yhteensä noin 13 000 henkilötyövuoden työvoiman tarpeen. Suunnitteluvaiheen työllistävä vaikutus oli 1 500 henkilötyövuotta ja purkuvaiheessa työvoimantarpeen on arvioitu olevan noin 1 300 henkilötyövuotta.

Kerrannaisvaikutusten osuus tuulivoimatuotannon työllisyysvaikutuksista on erittäin merkittävä, sillä tuulivoimatuotannon suorien vaikutusten osuus on vain noin 5 prosenttia kokonaisuudesta. Tämä on kuitenkin varsin tyypillistä pääomaintensiivisillä toimialoilla. Tuulivoimakapasiteetti jakautuu kaikkialle Suomeen, mutta kolme tuulivoiman kannalta keskeisintä maakuntaa tällä hetkellä ovat Pohjois-Pohjanmaa, Lappi ja Satakunta, joihin myös suurin osa työllisyysvaikutuksista kohdistuu.

Tuulivoimatuotanto saa aikaan merkittäviä investointeja

Kymmenen tuulivoimalan tuulipuiston (33 MW) alkuinvestoinnin suuruudeksi arvioitiin noin 50 miljoonaa euroa, josta noin 25 prosenttia arvioitiin jäävän Suomeen. Loput investoinnista kohdistuvat muun muassa tuulivoimaloihin, jotka hankitaan lähtökohtaisesti ulkomailta. Kymmenen tuulivoimalan tuulipuiston käytönaikaiseksi investointitarpeeksi arvioitiin noin 30 miljoonaa euroa (mm. korjausinvestoinnit ym.), josta noin 90 prosenttia arvioitiin kohdistuvan Suomeen ja noin 10 prosenttia kohdistuu Suomen ulkopuolelta hankittaviin osiin, laitteisiin ja palveluihin.

Muuttamalla Suomen tuulivoimakapasiteetti laskelmissa käytettyjen oletusten mukaisiksi tuulivoimapuistoiksi, on Suomessa siten tällä hetkellä noin 70 kappaletta määritelmän mukaisia tuulivoimapuistoja. Tällöin Suomessa tehdyt kokonaisinvestoinnit tuulivoimatuotantoon ovat nykyisellä tuulivoimakapasiteetillä noin 5,5 miljardia euroa, joista noin 2,8 miljardia euroa kohdistuu Suomeen. Ulkomaille kohdistuvat osuudet eivät hyödytä Suomen taloutta ja niitä ei tarkasteltu laskelmissa.

Tuulivoimasektorille tehdyt suorat investoinnit synnyttävät muille toimialoille kerrannaisvaikutuksina investointeja yhteensä noin 770 miljoonan euron arvosta. Ne jakaantuvat eri elinkaaren vaiheisiin: Suunnitteluvaiheessa syntyvien investointien suuruus muilla toimialoilla on noin 16 miljoonaa euroa, rakentamisvaiheessa noin 156 miljoonan euroa, käyttövaiheessa noin 577 miljoonaa euroa ja purkuvaiheessa noin 19 miljoonaa euroa. Uusien investointien kannalta merkittävimmät elinkaaren vaiheet ovat rakentaminen ja käyttö.

Tuulivoimatuotannosta hyötyvät sekä kunnat että valtio

Nykyinen rakennettu tuulivoima kerryttää koko elinkaarensa aikana verotuloja kokonaisuudessaan noin 3,4 miljardia euroa, josta suoria verotuloja tuulivoimatuotannosta on noin 1,9 miljardia. Lisäksi kerrannaisvaikutusten kautta muodostuu verotuloja yhteensä noin 1,4 miljardia euroa. Maksetut verot voidaan jakaa tuote- ja tuotantoveroihin, kunnallisveroihin, yritysten yhteisöveroihin, arvonlisäveroihin sekä kiinteistöveroihin. Kokonaisuudessaan 3,4 miljardin euron suuruisista verotuloista suurimman osuuden kattavat arvonlisäverot (1 573 M€), kunnallisverot (639 M€) sekä kiinteistöverot (400 M€). Lisäksi yhteisöveroja maksetaan noin 397 miljoonaa euroa. Koko arvoketjussa maksetaan myös erilaisia tuote- ja tuotantoveroja noin 354 miljoonaa euroa.

Elinkaaren vaiheita arvioitaessa verotuloja kertyy kerrannaisvaikutuksina suunnitteluvaiheessa noin 32 miljoonaa euroa ja rakentamisvaiheessa noin 345 miljoonaa euroa. Käyttövaiheessa verotuloja kertyy yhteensä noin 2,9 miljardia euroa, josta suorat verotulot tuulivoimasektorilta kattavat noin 1,9 miljardia euroa. Vuositasolla tarkasteltuna 20 vuoden käyttövaiheen aikana kertyy verotuloja noin 147 miljoonaa euroa vuosittain. Purkuvaiheessa verotuloja kertyy yhteensä noin 36 miljoonaa euroa.

Arviot verotulojen määrästä ovat kuitenkin arvioita, sillä tehdyssä mallinnuksessa käytettiin lähtöoletusta, jonka mukaan verorakenne koko tarkastelujakson ajan on vuoden 2018 mukainen.

***

Mallin tieteellinen tausta ja yksityiskohtainen toimintaperiaate on selostettu tarkemmin Alueelliset resurssivirrat Jyväskylän seudulla-selvityksessä (Hokkanen ym. 2015). Malli on esitelty kansainväliselle tiedeyhteisölle muun muassa World Resource Forumissa ja julkaistu tieteellisessä julkaisusarjassa. Mallin mukaiset vuorovaikutussuhteet eri toimialojen välillä perustuvat Suomen virallisiin tilastoihin sekä parhaaseen käytettävissä olevaan tietoon, jolloin kuvattu nykytilanne ja työllisyysvaikutukset ovat todellisia vuorovaikutussuhteita eri toimijoiden välillä.

Fossiilivapaa Suomi tarvitsee tuulivoimaa vähintään sata terawattituntia

Smart Energy Transition -hankkeessa (STN) on laadittu Suomelle fossiilivapaa skenaario ja puhtaan kaukolämmön malli. Skenaario laadittiin EnergyPlan -ohjelmalla, jolla mallinnetaan energian tarvetta ja tuotantoa tuntitasolla vuoden ympäri, samalla kustannuksia ja resursseja optimoiden.

Fossiiliset polttoaineet voidaan korvata käytännössä tuulivoimalla, aurinkoenergialla, uraanilla, vesivoimalla, ympäristölämmöllä sekä energiatehokkuudella. Koska tuulivoima on nyt halvin sähköntuotantomuoto, mallin mukaan tuulivoimaa tarvitaan noin sata terawattituntia. Siitä 60 prosenttia menee suoraan sähkön tarpeen kattamiseksi muun muassa liikenne-, lämpö- ja teollisuussektoreilla. Loput 40 prosenttia tarvitaan vedyn tuotantoon. Vedyn avulla voidaan tuottaa puhtaasti esimerkiksi terästä ja kemianteollisuuden tuotteita. Vedystä voidaan jalostaa myös nestemäisiä polttoaineita raskaan liikenteen käyttöön sekä kaasua energiajärjestelmien säätö- ja varavoimaksi.

Skenaarion lähtökohtana oli, että Suomessa ei käytetä enää lainkaan fossiilisia polttoaineita. Samalla hakkuita ei lisätä, jotta hiilinieluja ei pienennetä, eikä vesivoimaa lisätä luonnonsuojelusyistä. Tältä pohjalta tuloksena on valtava teollisuuden, liikenteen ja lämpösektorien puhdas ja älykäs sähköistäminen. Sähköä tarvitaan kaksi kertaa enemmän kuin nykyisin.

Tuulivoiman lisäksi aurinkovoimaa sekä lämpöpumppuja tarvitaan hurjasti lisää. Ydinvoiman osalta OL3-yksikkö pitää saada toimintaan ja vanhoja ydinvoimaloita tulee käyttää niin pitkään kuin mahdollista. Tuuli- ja aurinkovoiman vaihtelevuuden hallitsemiseksi tarvitaan myös lämpö- ja sähkövarastoja, kulutusjoustoa ja vedyn tuotantoa.

Kun nämä investoinnit tehdään, Suomi voi saavuttaa fossiilivapauden. Pariisin ilmastosopimuksen perusteella valmista pitäisi tulla vuoteen 2040 mennessä. Hallituksen tavoitteena on, että Suomi on hiilineutraali viisi vuotta aiemmin. Tuulivoimaa pitäisi rakentaa noin 1200 megawattia joka vuosi seuraavan 20 vuoden ajan. Tarvittava tuulivoiman määrä vie Suomen pinta-alasta noin 1,5 prosenttia, kun uusi kapasiteetti rakennetaan keskimäärin 7,5 megawatin voimaloilla. Sille määrälle paikallinen hyväksyttävyys on mahdollista saavuttaa, kunhan yritykset satsaavat hankkeissaan tuulivoiman paikallisen hyödynjaon ja osallisuuden parantamiseen.

Tuulivoima-alan tulisi nähdä itse selkeämmin, miten tärkeässä roolissa edullinen tuulivoimateknologia on ilmastoratkaisuna. Olisi tärkeää, että tuulivoima-ala sitoutuisi Pariisin ilmastosopimukseen ja toteuttamaan oman kriittisen roolinsa taistelussa ilmastonmuutosta vastaan. Fossiilisista polttoaineista luopuminen nopeasti ei ole mahdollista ilman tuulivoiman nopeaa ja laajaa kasvattamista.

Kirjoittaja on Smart Energy Transition -hankkeen vuorovaikutusjohtaja ja tutkija Aalto-yliopistossa

Maailma muuttuu, myös tavoitteet muuttuvat

Tuulivoiman markkinatilanne on muuttunut radikaalisti parin viime vuoden aikana. Tätä kirjoittaessa investointipäätös on tehty yli 1200 MW:n tuulivoimakapasiteettista hankkeissa, jotka eivät tarvitse valtion taloudellista tukea.

Myös kaikista tuotantotuen kilpailutuksessa menestyneistä hankkeista on jätetty rakentamisvakuudet, joten nekin tullaan rakentamaan. Lisäksi on oletettavissa, että ainakin osa kilpailutuksessa menestyneistä hankkeista rakennetaan kilpailutukseen jätettyä tarjousta isompina, joten kilpailutuksen avulla tultaneen saamaan yli 1,4 terawattitunnin (TWh) tuulivoiman vuosituotanto. Voimmekin melko varmasti arvioida, että tuulivoiman vuosituotanto tulee tuplaantumaan nykyisestä viimeistään vuoden 2022 loppuun mennessä, jolloin tuulivoimalla tullaan kattamaan 14 prosenttia Suomen sähkönkulutuksesta. Vuoden 2022 lopussa Suomen tuulivoimakapasiteetti tuleekin olemaan vähintään lähes 4000 MW.

Suomen Tuulivoimayhdistys (STY) asetti tavoitteekseen vuonna 2015, että tuulivoiman vuosituotanto olisi 30 TWh vuonna 2030, jolloin tuulivoimalla katettaisiin vähintään 30 prosenttia Suomen sähkönkulutuksesta. Vuonna 2015 STY:n tavoite oli erittäin kunnianhimoinen, jopa hieman epärealistinen. Taivaita kohti kurottava, kuten vision kuuluukin olla.

Ajatus 30 TWh:n vuosituotannon kunnianhimoisuudesta voi tuntua nyt naurettavalta. Mutta vuonna 2015 ei oltu julkaistu vielä yhtään markkinaehtoista investointia. Itse asiassa tuulivoiman tilanne oli melko epätoivoinen: vuoden 2015 hallitusohjelmassa syöttötariffin tuulivoimakiintiötä yritettiin leikata ja syöttötariffi suljettiin tuulivoimalta muita tuotantomuotoja aiemmin. Vuonna 2015 oli varmasti hyvin vaikea uskoa, että tuulivoima lähtee voimakkaaseen nousuun, kun koko ala oli veitsen terällä. Silti pidimme STY:ssä 2030-tavoitteestamme kiinni.

Tänä päivänä tuulivoiman tilanne on aivan toinen. Viimeisen vuoden aikana markkinatilanne on muuttunut niin, että STY:n vuoden 2030 visio ei olekaan enää kunnianhimoinen, vaan realistinen. Jopa Energiateollisuus ry:n toimitusjohtaja Jukka Leskelä sanoi tänä syksynä antamassaan haastattelussa, että tuulivoimalalla voidaan kattaa kolmasosa sähkönkulutuksesta vuonna 2030. Tutkijoiden mukaan teollisuuden ja lämmityksen sähköistyminen tulee kasvattamaan puhtaan sähkön tarvetta niin paljon, että 2030-luvulla tuulivoiman vuosituotannon tulisi olla vähintään 100 TWh.

Tuulivoimaloiden teknologiakehitys yhdessä pitkälle valmisteltujen laadukkaiden suomalaisten tuulivoimahankkeiden kanssa tarkoittaa yhä tehokkaampia tuulivoimaloita ja korkeampia huipunkäyttöaikoja. Muutama vuosi sitten voimalan 140 metrin napakorkeus oli ehdoton maksimi, näinä päivinä valmistuvien Viinamäen voimaloiden napakorkeus on jo 175 metriä. Entistä tehokkaammilla ja pitkälapaisemmilla voimaloilla päästään aiempaa parempiin tuuliin kiinni. On helppo olla samaa mieltä Ethan ennusteen kanssa siitä, että Suomessa tulee olemaan tuulivoimaa vuonna 2030 huomattavasti enemmän kuin STY:n 2015 arvioima 8 000 MW. Lisäksi vuosi vuodelta uudet tuulivoimalat tuottavat enemmän sähköä asennettua megawattia kohden kuin aiempina vuosina rakennetut voimalat.

Markkinatilanteen muutos, yhteiskunnan sähköistyminen, TKI-panostukset vety- ja varastointiteknologiaan sekä tuulivoimaloiden tekninen kehitys tarkoittavatkin, että STY:llä on edessään tuulivoimatavoitteiden päivittäminen kohti aiempaa kunnianhimoisempia tuulivoiman osuuksia.

Me väitämme: Suomessa tuulivoimaa 2030 kolmanneksen STY:n visiota enemmän

Etha Wind pitää tuulivoiman kehitystä Suomessa myönteisenä. Analysoimiensa tietojen perusteella Etha Wind ennustaa, että tuulivoiman kokonaiskapasiteetti vuonna 2030 voi olla kolmanneksen suurempi kuin Suomen Tuulivoimayhdistyksen vision mukainen 8000 MW. ”Emme väitä heidän lukuaan liian pieneksi, mutta uskallamme väittää, että se voi todellisuudessa olla suurempi”, Etha Wind Oy:stä kerrotaan.

Vuodesta 2014 lähtien Suomeen on asennettu vuosittain keskimäärin 330 MW tuulivoimaa. Asennetun tuulivoiman kokonaiskapasiteetti on tällä hetkellä 2 000 MW. Suomen Tuulivoimayhdistyksen vision mukaan Suomessa on vuonna 2030 yhteensä 8 000 MW tuulivoimaa, mikä merkitsee sitä, että tulevina vuosina tuulivoimaa tullaan asentamaan vielä 6 000 MW. Etha Wind uskoo tämän luvun olevan vielä suurempi.

”Uskomme, että vuoteen 2030 mennessä on mahdollista asentaa vielä ainakin 10 000 MW uutta tuulivoimaa. Jo asennetun kapasiteetin kanssa yhteenlaskettuna tuulivoiman kokonaiskapasiteetti Suomessa olisi 11 vuoden kuluttua näin ollen 12 000 MW”, kertovat Etha Windin tuulimatemaatikko Christian Granlund ja toimitusjohtaja Staffan Asplund.

Etha Windin positiivinen luku perustuu heidän analysoimiinsa tietoihin, jotka koskevat eri kehitysvaiheissa olevia suomalaisia tuulivoimahankkeita. Näihin sisältyy hankkeita, joilla rakennustyöt voidaan aloittaa jo piankin, hankkeita, joilla on rakennuslupa muttei rahoitusta sekä hankkeita, joilta puuttuvat rakennusluvat.

”Ensimmäinen askel on ollut analysoida tuulivoimahankkeiden lukumäärää Suomessa sekä hankkeisiin sisältyvien tuulivoimaloiden lukumäärää ja tehoa. Meillä on hyvä tuntuma siitä, paljonko kapasiteettia asennetaan vuosina 2019 ja 2020, mutta sen jälkeisiä tapahtumia on vaikeampi ennustaa”, Granlund toteaa.

Vuoden 2020 jälkeiset arviot perustuvat siihen, kuinka moni hanke todennäköisesti saa rakennusluvan tulevien vuosien aikana ja kuinka monen niistä odotetaan saavan rahoitusta. Tällä hetkellä rakennuslupia on myönnettynä tuulivoimahankkeille yhteensä 4 000 MW:n edestä ja näiden hankkeiden rakennustyöt voidaan aloittaa, jos ne saavat rahoituksen. Mikäli tarkastellaan kaikkia Suomessa parhaillaan käynnissä olevia tuulivoimahankkeita – juuri käynnistyneistä hankkeista rakenteilla oleviin tuulipuistoihin – tuulivoiman käyttämätön kokonaispotentiaali on 18 000 MW. Aivan uusia hankkeita aloitetaan myös koko ajan.

”Mielenkiintoinen kysymys on, kuinka suuri osa tästä 18 000 MW:n kapasiteetista jää lopulta käyttämättä. Jotkut hankkeet raukeavat lupaprosessin aikana, kun taas toisille voi olla vaikea saada rahoitusta. Kun Tuulivoimayhdistyksen 6 000 MW:n lisärakennusarviota vuodelle 2030 verrataan käynnissä olevien hankkeiden 18 000 MW:n kapasiteettiin, voidaan huomata, että kyseessä on melko pieni luku.

Tärkein syy siihen, miksi Etha Wind uskaltaa povata Tuulivoimayhdistystä korkeampia lukuja on se, että tuulivoimaloiden koko kasvaa jatkuvasti. Hankkeisiin sisältyvien tuulivoimaloiden lukumäärän odotetaan niin ikään kasvavan keskimäärin jonkin verran, kun taas asennettujen tuulipuistojen lukumäärän odotetaan pysyvän vakaana, kutakuinkin 10 puistoa vuodessa.

– Tiedämme, että tuulivoimalat tulevat olemaan huomattavasti nykyistä suurempia. Valmistajat ovat jo esitelleet malleja, joita tuodaan markkinoille kahden vuoden kuluttua. Koot ovat kasvaneet tasaisesti ja tämän kehityssuuntauksen voidaan olettaa jatkuvan. Lisäksi olemme havainneet, että monet hankekehittäjät priorisoivat nyt suhteellisen suuria hankkeita, minkä vuoksi oletamme hankkeisiin sisältyvien tuulivoimaloiden lukumäärän kasvavan jonkin verran, Granlund sanoo.

Vuosittain rakennettavien hankkeiden lukumäärää on kuitenkin vaikea tietää tarkalleen etukäteen. Rahoittajien löytäminen ei ole vaikeaa, kunhan hankkeet ovat korkealaatuisia eli ne on suunniteltu alueille, joilla on hyvä tuulennopeus, edulliset sähköverkkoon liittymisen kustannukset ja kustannustehokkaat tuulivoimalat. Sähkön hinta vaikuttaa kannattavuuteen merkittävästi. Jos hinta laskee paljon, voi asennetun kapasiteetin kasvu olla odotettua hitaampaa – koska rahoittajien hankkiminen voi silloin olla vaikeampaa. ”Jos sähkön hinta pysyy sen sijaan nykyisellä tasolla, se enteilee hyvää tuulivoiman kehittämiselle”, sanoo Granlund.

Suomen Tuulivoimayhdistyksen tavoitelukua ei tule pitää alakanttiin arvioituna, vaikka Etha Wind esittääkin positiivisen analyysin tuleville vuosille. Uskomme kuitenkin, että todellisuus voi ylittää odotukset. ”Suomen Tuulivoimayhdistyksen 2030-tavoite on nelinkertainen nykyiseen kapasiteettiin verrattuna, mutta uskomme myös omien lukujemme olevan hyvin realistisia”, Granlund haastaa Tuulivoimayhdistystä.

Tuulivoimaloiden rakennusluvat lainsäädännön ja hankekehityksen realiteettien ristipaineessa

Mistä on kyse? Korkein hallinto-oikeus otti tuoreissa vuosikirjapäätöksissään KHO 2019:125 ja KHO 2019:126 kantaa tuulivoimaloista rakennuslupahakemuksessa vaadittaviin tietoihin ja kaavamääräyksen edellyttämien selvitysten esittämiseen. Päätöksen KHO 2019:125 mukaan tuulivoimalan rakennuslupahakemus tuli hylätä, kun taas päätöksessä KHO 2019:126 katsottiin, että rakennuslupa tuli myöntää.

Päätöksessä KHO 2019:125 tuulivoimalan rakennuspaikka sijoittui tuulivoimaosayleiskaavan alueelle, ja kaavamääräyksissä oli muun ohella määrätty, että rakennusluvan yhteydessä tulee esittää melu- ja varjostusmallinnukset toteutettavalle voimalaitostyypille laadittuina. Toteutettavaa voimalaitostyyppiä ei ollut yksilöity rakennuslupahakemuksessa eikä toteutettavaa voimalaitostyyppiä koskevaa meluselvitystä ja välkemallinnusta ollut esitetty rakennuslupaa haettaessa, vaan mainitut selvitykset oli rakennusluvan lupaehdolla edellytetty toimitettavaksi vasta rakennusluvan myöntämisen jälkeen ennen töiden aloittamista. Kun otettiin vielä huomioon, että rakennuslupapäätöksessä ei ollut yksilöity rakennettavan tuulivoimalan tyyppiä muutoin kuin suurimman sallitun kokonaiskorkeuden ja enimmäistehon osalta, ja että tuulivoimalan päämitoista oli esitetty pääpiirustuksissa ainoastaan alustavat tiedot, lupaharkinnassa ei ollut korkeimman hallinto-oikeuden mukaan rakennuslupahakemuksen perusteella muutoinkaan luotettavasti arvioitavissa, oliko rakentaminen osayleiskaavan ja lain määräysten mukaista.

Päätöksessä KHO 2019:126 tuulivoimalan rakennuspaikka sijoittui niin ikään tuulivoimaosayleiskaavan alueelle. Tässä tapauksessa kaavamääräyksissä oli todettu, että tuulivoimaloiden lähtöäänentaso ei saa ylittää 106 dB(A) ja että tuulivoimaloista ei saa aiheutua voimassa olevat ohje- ja suunnitteluohjearvotasot ylittävää melua eikä myöskään voimassa olevat suositus- tai ohjearvot ylittävää välkettä tai varjostusta. Toteutettavaa voimalaitostyyppiä ei ollut yksilöity rakennuslupahakemuksessa. Pääpiirustuksissa oli esitetty tuulivoimaloiden napakorkeus, roottorin halkaisija ja suurin kokonaiskorkeus.

Rakennuslupapäätöksiin liitetyissä ehdoissa määrättiin, että voimaloiden lähtöäänentaso saa olla enintään 106 dB(A) ja että voimaloiden melupäästöjen on oltava osayleiskaavassa mainituissa rajoissa. Rakennuslupapäätöksissä määritellyt tuulivoimalan yksikköteho, kokonaiskorkeus, napakorkeus ja roottorin halkaisija vastasivat voimalatyyppiä, jonka lähtötietojen perusteella osayleiskaavavaiheen melu- ja välkemallinnukset oli laadittu. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lainsäädäntö ei edellytä, että tuulivoimalan tekniset yksilöintitiedot, kuten tietty voimalamalli, olisi tullut esittää rakennusluvasta päätettäessä. Ottaen huomioon rakennuslupahakemuksessa ja pääpiirustuksissa esitetyt tiedot, rakennuslupapäätöstä tehtäessä oli ollut käytettävissä selvitys tuulivoimaloiden rakentamisen vaikutuksista ja rakennuslupamenettelyssä oli varmistettu, että rakentaminen täytti osayleiskaavan ja luvan myöntämiselle maankäyttö- ja rakennuslaissa (MRL) säädetyt edellytykset.

Oikeudellinen viitekehys ja käytäntö

Tuulivoimahankkeita varten laaditaan yleensä maankäyttö- ja rakennuslain 77 a §:n mukainen oikeusvaikutteinen tuulivoimaosayleiskaava, jolla ratkaistaan rakennuspaikan soveltuvuus tuulivoimarakentamiseen ja jota voidaan käyttää tuulivoimaloiden rakennusluvan myöntämisen perusteena. Yleiskaavaa laadittaessa, sekä mahdollisen YVA-menettelyn yhteydessä, arvioidaan hankkeen vaikutukset ympäristöön. Tuulivoimahankkeissa keskeisimpiä arvioitavia vaikutuksia ovat melu- ja välkevaikutukset, joita mallinnetaan yhdellä tai useammalla voimalaitostyypillä. Mallinnuksen tuloksia verrataan tuulivoimaloita koskeviin melutason ohjearvoihin (Vna 1107/2015), eikä tuulivoimaloita lähtökohtaisesti sijoiteta siten, että melutason ohjearvot ylittyisivät asutuksen tai loma-asutuksen osalta.

Rakennuslupahakemuksessa esitettävistä tiedoista säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa ja sen nojalla annetussa sääntelyssä. Rakennuslupahakemukseen tulee liittää muun muassa rakennussuunnitelmaan sisältyvät pääpiirustukset (MRL 131.1 §). Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:n mukaan tuulivoimalan rakennuslupahakemuksen yhteydessä on esitettävä selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. Ympäristöministeriön rakentamista koskevista suunnitelmista ja selvityksistä antaman asetuksen 2 §:n mukaan rakennuslupahakemuksen liitteenä oleviin pääpiirustuksiin on sisällyttävä riittävät tiedot mm. sen arvioimiseksi, täyttävätkö ne rakentamista koskevat säännökset ja määräykset. Lisäksi pääpiirustuksiin on sisällyttävä tiedot seikoista, joilla voi olla vaikutusta rakennuksen tai rakennuspaikan turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin taikka naapurien asemaan sekä tiedot rakentamisen soveltuvuudesta rakennuspaikalle ja ympäristöönsä. Sääntely on siis tältä osin suhteellisen joustavaa, eikä esimerkiksi yksityiskohtaisten teknisten tietojen, kuten tuulivoimaloiden kohdalla voimalaitostyypin, esittämistä edellytetä.

Melu- ja välkepäästöille asetetut raja-arvot ovat tuulivoimaosayleiskaavojen vakiorekvisiittaa. Joissain kunnissa on myös haluttu varmistaa kaavassa arvioiduissa melu- ja välkevaikutuksissa pysyminen siten, että kaavamääräyksissä on edellytetty tarkempien, toteutettavaa voimalaitostyyppiä vastaavien melu- ja välkemallinnustietojen toimittamista rakennuslupahakemuksen yhteydessä. Käytännössä toteutettava voimalaitostyyppi ei useinkaan ole ollut tiedossa, jolloin rakennuslupaa haettaessa on voitu esittää kaavoituksen yhteydessä tehdyt mallinnukset mahdollisesti tarkennettuna sijainnin tai uusien voimalaitostyyppien mukaisesti.

Vakiintuneena käytäntönä tuulivoimaloiden rakennuslupia myönnettäessä on ollut, että rakennusluvat on voitu myöntää ilman tarkkojen teknisten tietojen yksilöintiä. Tyypillisesti rakennusluvat on haettu perustuen pääpiirustuksiin, joista ilmenevät tuulivoimaloiden sijoituspaikat ja pääasialliset mitat, yleensä vähintään kokonaiskorkeus. Lisäksi on esitetty voimaloiden julkisivut ja määritelty väritys ja pintojen pääasiallinen materiaali, esimerkiksi kuvauksella ”valkoinen tai vaalea teräslieriötornirakenne”.

Vahvan pääsääntöisesti tuulivoimahankkeet kaavoitetaan ja luvitetaan rakennusvalmiiksi ennen voimalaitostyypin valintaa. Tähän vaikuttaa tuulivoimaloiden nopea tekninen kehitys, sillä uusia malleja tulee markkinoille nopeammin kuin hankkeita pystytään hallinnollisesti viemään läpi. Hankkeet myös saattavat vaihtaa omistajaa, kun kaava ja luvat on saatu, ja voimalaitostyypin valinta jää ostajalle. Rakennusluvat on tästäkin syystä yleensä haettu ja myönnetty yleisesti ”tuulivoimalaitoksille”.

Mikä selittää KHO:n ennakkoratkaisuiden lopputulosten eroavaisuuden?

Päätöksessä KHO 2019:125 rakennuslupa on evätty ainakin pääasiallisesti siitä syystä, että osayleiskaavassa edellytettyjä melu- ja varjostusmallinnuksia toteutettavalle voimalaitostyypille laadittuina ei ole esitetty rakennuslupahakemusvaiheessa, kuten kaava edellytti. Päätöksestä on myös pääteltävissä, että kaavan vastaisuutta ei voitu korjata rakennuslupapäätökseen otettavalla ehdolla, jonka mukaan selvitys tulee esittää rakennusluvan myöntämisen jälkeen ennen rakennustöiden aloittamista. Päätöksen 2019:126 olosuhteet poikkesivat edellä mainituista ainakin siinä suhteessa, että osayleiskaavassa ei edellytetty melu- ja varjostusmallinnusten esittämistä rakennusluvan yhteydessä toteutettavalle voimalaitostyypille laadittuna. Kaavassa oli asetettu sitovat rajat melu-, välke- ja varjostusvaikutuksille. Lupavaiheessa hanke kuvattiin sellaisena, että sen vaikutukset olisivat samat kuin kaavoitusvaiheen mallinnuksessa ja että vaikutukset jäisivät kaavan raja-arvojen asettamiin rajoihin. Lopputulosten eroavaisuus näyttääkin selittyvän osittain osayleiskaavamääräysten muotoilussa olleilla eroilla, sillä molemmissa tapauksissa oli tosiasiallisesti kyse siitä, että rakennuslupaa haettaessa ei esitetty määrätyn voimalaitostyypin yksilöintiä, vaan hankkeen tiettyjä ominaisuuksia.

Lisäksi tapauksissa oli eroavaisuuksia hankkeista rakennuslupavaiheessa esitettyjen teknisten tietojen yksilöinnissä. Päätökseen 2019:125 sisältyvän perustelukappaleen mukaan voimalaitostyyppiä ei ollut yksilöity ja että siitä oli esitetty ainoastaan tiettyjä teknisiä tietoja, jolloin korkeimman hallinto-oikeuden mukaan ei ollut muutoinkaan arvioitavissa, täyttyivätkö kaavan ja lain edellytykset. Päätöksestä ei käy ilmi, mitä tietoja voimalaitoksesta tulisi vähintään esittää. Vastaavasti päätöksen 2019:126 perusteella ei ole mahdollista päätellä, mikä lupahakemuksen tueksi esitetyssä selvityksessä oli kriittisintä, toisin sanoen, millainen puute olisi johtanut luvan epäämiseen. Päätöksen selkeä oikeusohje on kuitenkin se, että määrätyn voimalaitostyypin esittäminen hakemusvaiheessa ei ole lähtökohtaisesti pakollista (vrt. KHO 2019:125, jossa näin oli kaavamääräyksestä johtuen).

Päätelmät hankekehittäjän kannalta

KHO:n linjausten perusteella on selvää, että kaavamääräyksen edellyttäessä tarkempia voimalaitosmallikohtaisia mallinnuksia näiden tietojen tulee olla käytettävissä rakennuslupaa haettaessa. Tapauksessa KHO 2019:125 toteutettavaksi valittu voimalaitosmalli oli sama kuin kaavoituksen yhteydessä tarkasteltu malli, mutta rakennuslupahakemuksessa ei yksilöity toteutettavaa voimalaitostyyppiä eikä esitetty tehtyjä mallinnuksia. KHO perusteli päätöstään rakennusluvan hylkäämisestä sillä, ettei luvasta päätettäessä ollut käytettävissä osayleiskaavassa edellytettyjä selvityksiä. Tältä osin oikeustila ei muuttunut, sillä kaavamääräykset tulee ottaa huomioon rakennuslupaharkinnassa ja lupa myönnetään hakemuksen käsittelyhetken mukaisin tiedoin. Se, että tiedot tosiasiallisesti ovat olemassa tai että luvassa määrätään niiden toimittamisesta myöhemmin, ei mahdollista rakennusluvan myöntämistä.

Kaavamääräys, joka velvoittaa tarkentavien voimalaitosmallikohtaisten meluselvitysten toimittamista rakennuslupahakemuksen yhteydessä, on osoittautunut hankekehityksen kannalta epäonnistuneeksi. Kuntien kannattaisikin pyrkiä varmistamaan voimalaitosten melutasojen pysyminen osayleiskaavamenettelyssä arvioidulla tasolla muilla keinoilla. Kaavoitusmenettelyssä voidaan harkinta esimerkiksi useampien ja lähtöäänentasoltaan suurempien voimalaitosmallien tarkastelemista, jolloin edellä mainitun määräyksen antamiselle ei pitäisi olla tarvetta. Lisäksi kaavassa voidaan määrätä tuulivoimalan lähtöäänentasosta sekä siitä, että tuulivoimaloista ei saa aiheutua voimassa olevat ohje- tai suunnitteluohjearvot ylittäviä vaikutuksia. Toisaalta mikäli kaavassa on jo määrätty voimalaitosmallikohtaisen mallinnuksen toimittamisesta, on selvää, että se tulee jatkossa toimittaa rakennuslupaa haettaessa.

Päätöksissä on myös linjattu sitä, mitä tietoja tuulivoimalaitoksesta tulee joka tapauksessa rakennuslupaa haettaessa esittää. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan lainsäädäntö ei edellytä yksilöimään tietyn valmistajan tiettyä voimalaitosmallia hakemuksessa. Sen sijaan tulee varmistua siitä, että rakentaminen täyttää paitsi kaavamääräykset, myös muut rakennusluvan myöntämisen edellytykset. Rakennusluvasta päätettäessä on myös oltava käytettävissä maankäyttö- ja rakennusasetuksen 64 §:ssä tarkoitettu selvitys hankkeen vaikutuksista maisemaan ja naapureihin. KHO totesi, että rakennuslupahakemuksessa esitettyjen tuulivoimalan yksilöintitietojen on oltava riittävän täsmällisiä siten, että niiden perusteella on mahdollista luotettavasti arvioida, ovatko edellä mainitut rakennusluvan myöntämisedellytykset olemassa.

Mitkä tiedot sitten ovat riittävän täsmällisiä? Tähän ei edelleenkään voida antaa yksiselitteistä vastausta. Tapaukseen KHO 2019:125 liittyen hakemuksessa oli toimitettu pääpiirustukset, joista muun ohella ilmenevät tuulivoimaloiden sijoituspaikat ja vastaavalta osin kaavan sisältö, voimaloiden julkisivut sekä niiden pintojen pääasialliset materiaalit ja väritys. Hakija oli toimittanut alustavat päämitat sekä todennut, että yksityiskohtaiset rakenne- ja mittapiirrokset määräytyvät valituksi tulevan voimalatyypin ja laitetoimittajan vaatimusten mukaisesti. Päätöksen perusteella vaikuttaa siltä, että käytäntö, jossa rakennuslupa haetaan voimalaitokselle, jonka mitat monelta osin tarkentuvat myöhemmin, ei vastaa korkeimman hallinto-oikeuden näkemystä riittävistä tiedoista lupaharkintaa varten.

Korkeimman hallinto-oikeuden kannanotoista saattaa seurata, että rakennuslupakäytännössä aletaan vaatimaan nykyistä tarkempia teknisiä tietoja voimalaitoksista. Nykyistä yksityiskohtaisempia tietoja on puolestaan käytännössä vaikea esittää ilman, että voimalaitosmalli on valittu. Tämä voi ristiriitaisesti johtaa siihen, että voimalaitosmallin tulee tosiasiallisesti olla tiedossa jo hakemusvaiheessa, vaikka korkein hallinto-oikeus on nimenomaisesti katsonut, ettei mallin esittäminen vielä tuolloin ole lähtökohtaisesti pakollista. Käytännössä tämä tarkoittaa, että nykyistä varhaisemmassa vaiheessa tulisi olla valmius voimalaitosmallin valintaan. Tämä taas hankaloittaa hankekehitystä ja rahoitusta, sillä neuvottelut voimalaitosvalmistajien kanssa käydään yleensä vasta siinä vaiheessa, kun rakennusluvat on saatu. Liian varhainen sitoutuminen tiettyyn voimalaitosmalliin on siitäkin syystä epätoivottavaa, että tällöin tuulivoimahankkeissa ei välttämättä voida ottaa käyttöön uusinta, ja samalla ympäristön kannalta parasta, tekniikkaa.