Päätöksentekijöiden esteellisyys on helposti haaste tuulivoimahankkeiden yhteydessä. Erityistä haastetta juuri tuulivoimaa koskevien päätösten yhteydessä aiheuttaa se, että tyypillisesti maanomistajien joukko tuulivoima-alueella on laaja. Lisäksi kaavaan ja muihin lupiin liittyvät prosessit käsitellään monessa eri kokouksessa – ja tavallisesti jo hankkeen suunnitteluvaiheessa, jolloin itse hankkeen toteutuminen on vielä kaukana tulevaisuudessa. Tuulivoima sijoittuu usein pieniin kuntiin ja edellä mainitut seikat huomioiden jo pelkästään tilastollinen todennäköisyys on suuri sille, että esteellinen henkilö epähuomiossa on mukana päätöksenteossa, ja päätös syntyy siksi virheellisessä järjestyksessä. Mitä asian ennaltaehkäisemiseksi voidaan tehdä kunnassa tai hankekehittäjän toimesta?

Puolueettomuuden varmistamiseksi lainsäädäntö sisältää määräyksiä esteellisyysperusteista, jotka kieltävät asian käsittelyyn osallistumisen henkilöiltä, joiden suhde käsiteltävään asiaan tai asianosaisiin voi vaarantaa asian puolueettoman käsittelyn ja ratkaisemisen. Tuulivoiman tapauksessa keskeisistä esteellisyysperusteista säädetään kuntalaissa ja hallintolaissa. Tällöin lähtökohtana on, että kunnanvaltuuston päätöksenteon yhteydessä kunnanvaltuutettuihin sovelletaan rajoitetumpia esteellisyyssäännöksiä kuin esimerkiksi virkamiehiin tai muihin luottamustoimissa oleviin henkilöihin.

Hallintolaki sisältää listan henkilöistä, joiden mahdollinen hyötyminen hankkeesta aikaansaa esteellisyyden – riippumatta siitä onko päättäjä tosiasiallisesti tekemisissä henkilön kanssa. Esteellisyyssääntelyn piiriin kuuluvien läheisten määritelmän sijaan haasteena on kuitenkin tyypillisesti se, ettei kunnallinen päättäjä useinkaan ole lain määrittämän läheisensä kanssa tekemisissä ja siten välttämättä erityisen tietoinen hänen mahdollisesta hyötymisestään. Oikeuskäytännön perusteella kokouksiin osallistuminen missä tahansa vaiheessa kaavoitusmenettelyä saattaa aikaansaada jääviyden – kokousten passiivinen seuraaminen yleisöstä sen sijaan lähtökohtaisesti ei. Aina ei myöskään vaadita sitä, että mahdollisesti saatava hyöty olisi oltava henkilökohtaista, jotta se aiheuttaisi esteellisyyden. Myös työnantajan saaman hyödyn on katsottu riittävän, vaikka luottamustoimessa olevan henkilön työtehtävät eivät mitenkään liittyisi tuulivoimaan.

Esteellisyys on siis laissa melko selkeästi määritelty mutta käytännössä tilanteiden kirjo kunnissa aiheuttaa veteen piirrettyjä viivoja. Haastavaksi asian tekee se, että esteellinen henkilö ei saa osallistua missään vaiheessa asiaa koskevien asiakirjojen valmisteluun tai päätösten tekemiseen. Jos esteellinen henkilö on päättämässä kaavoitustyön aloittamisesta tai muista varsinaista asiaa valmistelevista seikoista, ei riitä että hän jäävää itsensä myöhemmin, kun kaavan hyväksymisestä päätetään. Myöhemmät oikeassa järjestyksessä tehdyt asian käsittelyt eivät korjaa prosessin aikaisemmissa vaiheissa tehtyjä menettelyvirheitä.

Esteellisyys tulee kalliiksi ajassa ja rahassa. Asian virheellisten käsittelyiden vuoksi järjestettävät uudet kokoukset aiheuttavat kunnille suoria kuluja. Lisäksi virheellisistä päätösprosesseista aiheutuu valituksia, joista voi seurata jopa vuosien viivästys hankkeelle. Viivästys aiheuttaa tulonmenetystä kunnalle ja hanketoimijalle, ja voi jopa kaataa koko hankkeen toteutumisen. Etenkin jos esteellisyys on tahallisesti jätetty ilmaisematta, voi vahingonkorvausvaatimuksille syntyä perusteita. Esteellisyys on hyvä pitää aiheena esillä prosessin alusta asti ja kerrata lainsäädännön perusteet ja pelisäännöt ainakin valtuustokausien alkaessa, ehkä useamminkin. Mikäli hanketoimijalla on lupa niin tehdä, olisi hyvä tapa saattaa kunnan tietoon lista maanomistajista, jotka mahdollisesti tulisivat hyötymään hankkeesta.

Case-esmerkkejä:

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa KHO 26.8.2016 t. 3569 oli kyse siitä, että Siikajoen kunnanvaltuusto oli hyväksynyt päätöksellään tuulivoimayleiskaavan. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi valtuuston päätöksestä tehdyt valitukset, mutta korkein hallinto-oikeus kumosi sekä valtuuston että hallinto-oikeuden päätökset esteellisyydestä johtuen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen mukaan kunnanhallituksen jäsenen veljellä oli kiinteistönomistuksia laadittavana olleen tuulivoimayleiskaavan alueella. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan, että kaavahanke huomioon ottaen kunnanhallituksen jäsenen läheiselle oli odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa kaava-asian ratkaisusta, mistä johtuen kunnanhallituksen jäsenen ei olisi tullut osallistua missään vaiheessa kaavan käsittelyyn.

Koska kunnanhallituksen jäsen oli kuitenkin osallistunut kunnanhallituksen kokoukseen, jossa oli hyväksytty kaavan valmistelua koskeva osallistumis- ja arviointisuunnitelma, korkein hallinto-oikeus katsoi myös myöhemmän kunnanvaltuuston päätöksen, jossa tuulivoimayleiskaava varsinaisesti hyväksyttiin, syntyneen virheellisessä järjestyksessä.

Mainittu ratkaisu havainnollistaa esteellisyyssäännösten tunnistamisen ja noudattamisen tärkeyttä, sillä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun mukaan asiassa ei ollut merkitystä sillä, että osallistumis- ja arviointisuunnitelman hyväksymisen jälkeen kyseistä tuulivoimayleiskaavaa oli käsitelty kunnanhallituksessa neljä kertaa, ja kaikilla kerroilla kysymyksessä ollut kunnanhallituksen jäsen oli ilmoittanut olevansa esteellinen. Samoin kunnanhallituksen jäsen oli ilmoittanut kunnanvaltuustossa olevansa esteellinen osallistumaan asian ratkaisemiseen. Asian lainmukainen käsittely myöhemmässä vaiheessa ei korkeimman hallinto-oikeuden mukaan toisin sanoen poistanut aikaisemmassa vaiheessa tapahtunutta menettelyvirhettä.

***

Ratkaisussa KHO 2016:190 oli kysymys siitä, että Pudasjärven kaupunginvaltuusto oli hyväksynyt päätöksellään tuulivoimayleiskaavan. Pohjois-Suomen hallinto-oikeus hylkäsi valtuuston päätöksestä tehdyt valitukset, mutta korkein hallinto-oikeus kumosi sekä valtuuston että hallinto-oikeuden päätökset esteellisyydestä johtuen. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen mukaan asiassa oli ratkaisevaa, että henkilö X oli työskennellyt Metsähallituksen palveluksessa metsurina, kun tuulivoimayleiskaavaa laadittiin Metsähallituksen esityksestä valtion maalle.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että palvelussuhde valtioon tai valtion liikelaitokseen voi muodostaa esteellisyysperusteen ja tässä tapauksessa henkilö X oli esteellinen osallistumaan tuulivoimayleiskaavan käsittelyyn kaupunginhallituksessa. Kaupunginvaltuuston päätöksentekoon kyseinen metsuri ei sen sijaan olisi ollut korkeimman hallinto-oikeuden mukaan esteellinen osallistumaan. Korkein hallinto-oikeus totesi ratkaisussaan myös, että palvelussuhteen perusteella syntyvä esteellisyys ei edellytä, että henkilö saisi itselleen hyötyä. Ratkaisun mukaan merkitystä ei ole myöskään sillä, että henkilö itse kokee olevansa esteetön ja kykenevänsä arvioimaan asiaa objektiivisesti.

Lue lisää:

Tuulivoima-lehdissä 1/2017 ja 1/2018 on laajat artikkelit jääviydestä ja lisää esimerkkejä viime vuosien oikeuskäytännöstä. Tutustu artikkeleihin täällä: tuulivoimayhdistys.fi/tuulivoimalehti